Mahfi Eğilmez – 22.04.2014
Yap – işlet – devret modeli
1980’lerde Dünya Bankası tarafından geliştirilen yeni bir projelendirme türü olan yap – işlet – devret modeli bizde de siyasal iktidar tarafından uygulanmak istendi. Yap – işlet – devret modeli, bir kamu altyapı yatırımının, finansmanı, özel kesim şirketleri tarafından karşılanarak yapılması, belirlenen süre ile işletilmesi ve süre sonunda kamu kesimine devredilmesi modelidir. Modelin önemli özelliklerinden birisi de işletme süresince üretilen malların ya da verilen hizmetin bir bölümünün kamu kesimi tarafından satın alınacağının garanti edilmesidir.
Yap işlet devret modelinde Hazine garantisi
1980’lerin ikinci yarısında Türkiye gündemine giren bu modelin uygulanmasında bazı Hazine garantileri gerekiyordu. O zamanki mevzuat bu modele garanti verilmesine uygun değildi. Siyasal iktidarın isteği bu modelin de Hazine garantisi altına alınması yönündeydi. Hazine ise bu modele soğuk bakıyordu. Bunun temel nedenlerinden birisi Hazine’nin kurumsal hafızasında bu tür imtiyazların sonunda bir takım sıkıntılar yaratabileceğinin yer etmiş olmasıydı. Osmanlı İmparatorluğu’nun son dönemlerinde çeşitli yabancı şirketlerle yapılmış olan imtiyaz sözleşmelerine dayalı yatırımlar bu modelin öncülleridir. İstanbul’da Tramvay ve Tünel işletmelerine ilişkin sözleşmeler, Haydarpaşa Liman İdaresi sözleşmeleri yabancılara verilmiş bu tür üretim imtiyazları arasında en önde gelen örneklerdir. Bu imtiyazlar, sonunda büyük sorunlar yaratmıştır.
Bu aşamada bir noktaya dikkat çekmek istiyorum: İngilizcede financial innovation denilen bu tür finansal buluşların neredeyse tamamı Osmanlı’nın son 200 yıllık döneminde denenmiş ve sonuç Düyun-u Umumiye’ye gidiş olmuştur (Düyun-u Umumiye konusunu merak edenler şu yazıma bakabilirler: http://www.mahfiegilmez.com/2012/10/duyun-u-umumiye.html)
Geçtiğimiz hafta sonunda “Hazine Müsteşarlığı Tarafından Gerçekleştirilecek Borç Üstlenimi Hakkında Yönetmelik” Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe girdi. Buna göre yap – işlet – devret modeli ile yapılacak yatırımlarda en az 1 milyar TL (Sağlık ve Milli Eğitim Bakanlıklarına ait projeler için 500 milyon TL) tutarındaki projeler için sağlanan dış kredilere Hazine garantisi verilmesi kararlaştırıldı. Hazine garantisi verilen projeyle ilgili sorunlar çıkması halinde alınan kredinin geri ödenmesinden Hazine sorumlu olacak.
Hazine garantisi, uzun yıllar yalnızca kamu kurumları için uygulandı. Örneğin bir KİT veya bir Devlet Üniversitesi ya da bir belediye bir projeyi gerçekleştirmek için dış finansmana ihtiyaç duyarsa burada Hazine garantisi devreye girerdi. Bu garantinin arkasındaki mantık çok açıktır: Hazine, bu sayılan kurumlarla bir finansman ilişkisi içindedir. KİT’in sermayesinin yarısından fazlası Hazine’ye aittir ve kârları Hazine’ye devredilir. Devlet Üniversitelerinin öz gelirleri giderlerine yetmediği için Hazine katkıları söz konusudur. Belediyeler ise Hazine’nin tahsil ettiği vergilerden pay alırlar (emlak vergileri belediyelere devredilmiştir.) Burada borçların geri ödenmesinde Hazine garantisinin devreye girmesi halinde Hazine’nin elinde bu borçlara karşılık, yapacağı ödeme ve aktarımları, ödenecek borçlara mahsup etmek gibi bir imkan vardır.
Yeni düzenleme ne getiriyor?
4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un 8 ve 16’ncı maddelerindeki yetkiye dayanılarak çıkarılan bu yeni yönetmelik, yap-işlet-devret, yap-işlet ve işletme hakkı kiralanması modellerinin garanti sistemini temelinden değiştirmiş bulunuyor.
Bugüne kadar bu modellerde Hazine garantisi “satın alma garantisi” biçiminde işliyordu. Bunu bir örnekle açıklayalım. Diyelim ki 5 milyar TL tutarında bir elektrik üretim tesisini özel bir şirket, yap – işlet – devret modeliyle yapacak ve 20 yıl süreyle işlettikten sonra bedelsiz olarak kamu kesimine devredecek. Bu şirketin, yapacağı bu tesisin üreteceği elektriği 20 yıl süresince satarak toplamda 10 milyar TL elde etmesinin beklendiğini varsayalım. Bu hesaplar hep belirli miktarda üretim yapılacağı ve üretilen elektriğin satılabileceği düşüncesine dayanır. Eğer belirli dönemlerde çeşitli nedenlere elektrik üretimi gerçekleşmez veya yeterli satış yapılamaz ve dolayısıyla tahmin edilen gelir elde edilemezse ne olacak? Borç nasıl geri ödenecek? Özel şirketin bu tesisi yapmak için gereken 5 milyar TL’yi bulmak amacıyla yabancı bankalarla görüşürken alacağı kredinin geri ödenmesinde bu tür aksamalar olması olasılığını ortadan kaldırması için devreye Hazine garantisi girmektedir. Hazine, bu gibi hallerde üretilen ama satılamayan bedeli satın almak veya üretilemezse de bedeli ödemek için garanti verir.
Yeni yönetmelik bu garantiye ek bir başka garanti veriyor şimdi. Aynı örnekteki tesisi yapmak için dış finansman arayışına giren özel kesim şirketine Hazine, en baştan garantiyi sunuyor. Yani bu şirket 5 milyar TL tutarındaki yatırımının tamamını dış finansman yoluyla yabancı bankalardan sağlayacaksa, Hazine bu borcun geri ödenememesi halinde garantörü olacak. Bu aksaklık tesisin üretime geçmesinden önce çıkmış olsa da fark etmiyor. Yani diyelim ki özel kesim şirketi 5 milyar TL tutarındaki krediyi aldı ve inşaata başladı. İnşaatı bitiremeden bir nedenle battı. Ortada ne üretim var ne satış. Ama Hazine garantisi var ve Hazine alınan bu krediyi ödemekten sorumlu.
Eskiden yap – işlet – devret modelinde Hazine’nin yatırım garantisi vardı, şimdi buna geri ödeme garantisi de (borç üstlenmesi adı altında) eklenmiş oldu. Yani eskinin yap – işlet – devret modeli dönüp dolaşıp yap – işlet – devlet modeli oldu.
Hazine’de çalıştığım yıllarda işin bu noktaya eninde sonunda varacağını, üretim ve satın alma garantisinin finansman sağlayıcılara yetmeyeceğini biliyordum. Bir ekonomide riskler artınca o ekonomide Hazine garantilerinin sınırları genişler. Bu yeni yönetmelik, özel kesim dış borçlarının tümüyle Hazine garantisi altına alınmasının ilk adımıdır. Yakında özel kesime borç veren yabancılar bu model dışında da Hazine garantisi sormaya başlarlar.
Bunlara ek olarak belirtmem gerekir ki bu yönetmelikle getirilen borç üstlenim meselesinin bu yönetmeliğin yürürlük tarihinden önce tamamlanmış bulunan ihalelere uygulanmaması ya da ihalelerin bu koşul da göz önünde tutularak yenilenmesi gerekir. Çünkü söz konusu ihaleler böyle bir garanti öngörülerek yapılmamıştır ve Hazinenin vereceği bu garanti işin fiyatını değiştirecek türden bir garantidir.
Ek: Hazine garantilerinin çeşitleri
Bu noktada Hazine garantilerinin günümüzdeki kapsamını belirlemek açısından tanımlara bir göz atalım.
(1) Hazine Geri Ödeme Garantisi: KİT’ler, sermayesinin yüzde ellisinden fazlası kamuya ait olan kuruluşlar, fonlar, kamu bankaları, yatırım ve kalkınma bankaları, büyükşehir belediyeleri, belediyeler ve bunlara bağlı kuruluşlar ile diğer yerel yönetim kuruluşları lehine bu kuruluşların dış finansman kaynağından sağladıkları dış borçların geri ödenmesi konusunda verilen garantilerdir.
(2) Hazine Karşı Garantisi: Herhangi bir dış finansman kaynağının öngördüğü garanti programları çerçevesinde (1)’de sayılan kuruluşların borçlu sıfatıyla uluslararası piyasalardan temin edecekleri finansman imkânları için bir dış finansman kaynağı tarafından verilen garantiye karşı verilen garantilerdir. Yap-işlet devret, yap-işlet ve işletme hakkı devri ile benzeri finansman modelleri kapsamında gerçekleştirilecek projelerle ilgili olarak da mevzuatta öngörülen Hazine garantileri ile sınırlı olmak ve şartları Hazine tarafından müzakere edilmek üzere, bir dış finansman kaynağı tarafından verilen garantiye karşı verilen garanti verilmektedir.
(3) Hazine Ülke Garantisi: Yabancı ülkelerin herhangi bir dış finansman kaynağından sağlayacakları finansmanın geri ödenmesi hususunda verilen garantilerdir.
(4) Hazine Yatırım Garantisi: Yap-işlet-devret, yap-işlet ve işletme hakkı devri ve benzeri finansman modelleri kapsamında ilgili mevzuat hükümlerine dayanan ve bunlarla sınırlı olmak üzere verilen garantilerdir.