Mahfi Eğilmez – 22.07.2017
Borç Tavanı
ABD’de Hazine borç stoku için konulan limite borç tavanı deniyor. Amerikan Anayasası’na göre Hazine’nin borçlanmasına izin verme yetkisi Kongre’ye ait bulunuyor. 1776’dan 1917’ye kadar Hazine’nin yapacağı bütün borçlanmalar için tek tek Kongre’den yasa geçiriliyordu. I. Dünya Savaşı’nın gerektirdiği harcamaların karşılanabilmesi amacıyla daha esnek bir sistem arayışı sonucu 1917 yılında Kongre borçlanma için bir tavan belirledi ve bu tavana ulaşılıncaya kadar yapılacak borçlanmalar için Kongre, Hazine’ye onay vermiş oldu. 1941 yılında çıkarılan Kamu Borçlanması Yasası gereğince söz konusu tavana ulaşıldıktan sonra bu tavanın artırılması için yeniden Kongre’den yasa geçirilerek izin alınması gerekiyor. Eğer izin alınamazsa ve acil durumlar için ayrılan fonlar da tükenirse bu durumda kamu çalışanlarından acil işlerde çalışanlar dışındakiler işten çıkarılıyor ve ABD’de devlet faaliyetlerinin önemli bir bölümü duruyor. 16 Mart 2017 itibariyle söz konusu tavana ulaşıldı ve Kongre henüz tavanın artırılması yönünde karar vermemiş durumda. ABD’de devlet hizmetleri, bugün itibariyle acil durumlar için ayrılan fonlarla yönetiliyor. Bir süre sonra tavan yükseltilmezse devlette birçok faaliyet tatil edilecek.
Türkiye’de Borçlanma Limiti
Fazla bilinen bir şey olmasa da Türkiye’de de benzer bir sistem var. Buna borç tavanı demek yanlış olur çünkü ABD’deki gibi borç stokunun ulaşabileceği limit belirlenmiyor. Onun yerine Hazine’nin her yıl yapabileceği borçlanmanın limiti belirleniyor. O nedenle buna borç tavanı yerine borçlanma limiti demek daha doğru olur.
4749 Sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un Borçlanma, İkraz ve Garanti Limiti başlıklı 5. maddesi şöyle:
Madde 5 –
Malî yıl içinde 1 inci Maddede belirtilen ilkeler ve malî sürdürülebilirlik de dikkate alınarak yılı bütçe kanununda belirtilen başlangıç ödenekleri toplamı ile tahmin edilen gelirler arasındaki fark miktarı kadar net borç kullanımı yapılabilir.
Bu maddeye göre Hazine, her yıl bütçe kanununda yer alan başlangıç ödenekleri toplamı ile yine bütçe kanununda tahmin edilen gelirler arasındaki fark kadar net borç kullanımı yapabilir. Aynı kanunun tanımlar başlıklı üçüncü maddesinde net borç kullanımı şöyle tanımlanıyor: “Net borç kullanımı: Yıl içinde yapılan iç ve dış borçlanmalardan yıl içinde vadesi gelen anapara ödemelerinin düşülmesi ile elde edilen tutarı ifade eder.”
Şimdi bu düzenlemeleri birer denkleme dönüştürmeye çalışalım:
Borçlanma Limiti = Cari yıl bütçe kanunundaki başlangıç ödenekleri – Cari yıl bütçe kanununda tahmin edilen gelirler
Net Borç Kullanımı = Cari yıl içinde yapılan iç ve dış borçlanmalar – Cari yıl içinde vadesi gelen borç anapara ödemeleri
Borç Limiti Uygulama Örneği: 2017 yılı Bütçe Yasasındaki Durum
2017 yılı Bütçe Yasası’nın Gider, Gelir, Finansman, Denge başlıklı birinci bölümünün ilk üç maddesinin ilgili hükümleri şöyle:
Gider
Madde 1 – (1) Bu Kanuna bağlı (A) işaretli cetvellerde gösterildiği üzere, 10/12/1003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa ekli;
- a) (I) sayılı cetvelde yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerine 634.176.488.900 Türk Lirası…ödenek verilmiştir.
Gelir ve Finansman
Madde 2 – (1) Gelirler: Bu Kanuna bağlı (B) işaretli cetvellerde gösterildiği üzere, 5018 sayılı Kanuna ekli;
- a) (I) sayılı cetvelde yer alan genel bütçenin gelirleri 586.696.152.000 Türk Lirası…olarak tahmin edilmiştir.
Denge
Madde 3 – (I) 1’inci maddenin birinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen ödenekler toplamı ile 2’nci maddenin birinci fıkrasının (a) bendinde yer alan tahmini gelirler toplamı arasındaki fark, net borçlanma ile karşılanır.
Şimdi de bu maddelerde yer alan miktarları yukarıdaki denklemimizde yerlerine koyalım:
Borçlanma Limiti = Cari yıl bütçe kanunundaki başlangıç ödenekleri – Cari yıl bütçe kanununda tahmin edilen gelirler
Borçlanma Limiti (2017) = 634.176.488.900 – 586.696.152.000 = 47.480.336.900
Demek ki Hazine’nin 2017 yılı için borçlanma limiti yaklaşık 47,5 milyar TL imiş. Bu miktar artırılabilir mi?
4749 Sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un 5. Maddesinin ikinci fıkrası bu konuda şöyle bir düzenleme getiriyor:
Madde 5 –
(Değişik ikinci fıkra: 16/7/2008-5787/3 md.) Borçlanma limiti değiştirilemez. Ancak borç yönetiminin ihtiyaçları ve gelişimi dikkate alınarak, bu limit yıl içinde en fazla yüzde beş oranında artırılabilir. Bu miktarın da yeterli olmadığı durumlarda, ilave yüzde beş oranında bir tutar, ancak Müsteşarlığın görüşü ve Bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu kararı ile artırılabilir. Bütçenin denk olması durumunda da borçlanma, anapara ödemesinin en fazla yüzde beşine kadar artırılabilir.
Buna göre borçlanma limitinin, ilki Hazine’nin bağlı olduğu Bakanın, ikincisi ise Bakanlar Kurulu’nun yetkisinde olmak üzere iki kez yüzde 5 oranında olmak üzer toplamda yüzde 10 oranında artırılma imkânı var.
Bu durumda bu artırma imkânlarının da kullanılması halinde 2017 yılı için Hazine’nin borçlanma limiti 52,2 milyar TL’ye yükselmektedir.
Burada dikkat edilmesi gereken bir ayrım var: Bizim her ay üzerinde yoğunlaşıp tartıştığımız merkezi yönetim bütçesi ile genel bütçe aynı şey değil. Burada almamız gereken bütçe büyüklükleri merkezi yönetim bütçesinin tamamı değil onun bir parçası olan genel bütçe büyüklükleri. Bu ayrımı daha önceki bir yazımda ortaya koymuştum:
(http://www.mahfiegilmez.com/2012/07/turkiyede-kamu-mali-sistemi.html)
Buna göre Türkiye’de kamu kesimi bütçe açısından şöyle sınıflandırılıyor:
| Genel Yönetim | |
| Merkezi Yönetim | |
| Genel Bütçeye Dâhil İdareler | TBMM, Bakanlıklar, MGK, Diyanet vd |
| Özel Bütçeli İdareler | YÖK, TÜBİTAK, TSE, TOKİ vd |
| Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar | SPK, BDDK, EPDK, TMSF, RTÜK vd |
| Sosyal Güvenlik Kurumları | SGK |
| Yerel Yönetimler | Belediyeler, İl Özel İdareleri vd |
| KİT’ler | |
| Finansal KİT’ler | TCZB, Halkbank vd |
| İşletmeci KİT’ler | TPAO, TCDD, TMO, MKEK vd |
Burada konu ettiğimiz borçlanma limiti hesaplamalarında dikkate alınması gereken grup yukarıdaki tabloda Genel Yönetimin Merkezi Yönetim alt başlığı altında yer alan Genel Bütçeli İdarelere ait bütçe büyüklükleridir. Zaten yukarıda verdiğimiz denklemde yer alan sayılar da bu kapsamdaki sayılardır.
Bu açıklamayı yapmamın nedeni 2017 yılının ilk altı ayı için açıklanan 25,3 milyar TL tutarındaki bütçe açığının merkezi yönetim bütçesine ait olmasındandır. Oysa bizim bu hesapta dikkate almamız gereken genel bütçeye dâhil idareler bütçesinin (genel bütçe) ilk altı aylık açığı 20,0 milyar TL’dir (Kaynak: Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü Genel Bütçe İstatistikleri https://www.muhasebat.gov.tr/content/genel-yonetim-mali-istatistik-detayi?tabId=1&pageId=5).
Maliye Bakanı bu yıl bütçe açığının GSYH’nın yüzde 2’sinin biraz altında ya da üstünde olmasını beklediklerini açıkladı. Bu açıklamada konu edilen bütçe açığı merkezi yönetim bütçe açığını ifade ediyor. Yukarıdaki verileri uygularsak ilk altı ayda genel bütçe açığı, merkezi yönetim bütçe açığının (20,0 / 25,3 = 0,79) yüzde 79’u kadar gerçekleşmiş bulunuyor. GSYH’nın tahmin edildiği gibi 2.845 milyar TL olarak gerçekleşeceğini varsayarsak Maliye Bakanının yüzde 2 dolayındaki açık tahminine göre merkezi yönetim bütçe açığı yılsonunda (2.845 x 0.02 =) 56,9 milyar TL eder. Buradan genel bütçe açığını bulmak için bu miktarın yüzde 79’unu alırsak yaklaşık 45 milyar TL’lik bir tutara ulaşırız. Eğer açık burada kalırsa o zaman 47,5 milyar TL’lik borçlanma limiti içinde kalmış olacak ve herhangi bir önlem alınması gerekmeyecek demektir.
Buna karşılık ilk altı ayın Hazine Nakit Açığı 33,4 milyar TL’dir. Yani Hazine bu kadarlık bir açığı finanse etmek durumunda kalmıştır. Bu miktar aynen ikinci yarıda da tekrarlanır ve genel bütçe açığına dönüşürse o zaman açık 66,8 milyar TL’ye ulaşacak demektir. Eğer böyle bir miktara çıkılması söz konusu olursa o zaman bu borçlanma limiti yetmeyecek, hatta artırım imkânları da yetmeyecek ve yasa değişikliği yapılması zorunlu hale gelebilecektir.
Elde Kalan En Önemli Çapa Kamu Mali Disiplini
Türkiye ekonomisinin bugün elde kalan iki çapası bulunuyor: (1) Kamu mali disiplini (düşük bütçe açığı ve onun sonucu olarak ortaya çıkan kamu borç yükünde gerileme). (2) Bankaların sağlamlığı. Bu iki çapa da Türkiye’nin 2001 krizinden sonra bu iki alanda başardığı yapısal reformların sonucudur.
Hükümet, son 7 – 8 ayda ekonomideki ivme kaybını ve onun sonucu olarak ortaya çıkan büyümedeki düşüşü tersine çevirmek ve işsizliği azaltmak için kamu harcamalarını artıran, vergileri erteleyen ve kısmen de düşüren önlemleri uygulamaya koydu. Böylece bir yandan yüksek faiz politikasıyla sıkı tutulan para politikasına, bütçe açıklarını artıran gevşek maliye politikası eşlik etmeye başladı. Bunlar bir yandan enflasyonu azdırmamak bir yandan da ekonomiyi canlandırmak için alınmış makul önlemler gibi görünse de birbiriyle çelişen önlemler. Ekonomi politikasının iki alt politikasının birbiriyle çelişmesinin nasıl sonuçlar doğuracağını orta – uzun dönemde göreceğiz. Kamu mali disiplininin elde kaçırılmasına yol açacak adımların bedelleri ise muhtemelen kısa dönemde vergi artışları ve/veya harcama kısıntıları olarak karşımıza çıkacak.
Bu düzenleme ilk kez, benim Hazine Müsteşarı, Zekeriya Temizel’in de Maliye Bakanı olduğu 1997 yılında hazırlıkları yapılan 1998 Bütçe Yasa Teklifine benim önerim ve Temizel’in onayı üzerine kondu ve o haliyle yasalaştı. 2003 yılında bu düzenleme, o yıl çıkarılan Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’da yer aldı. Düzenleme, kamu borçlanmasının ve dolayısıyla oradan giderek kamu harcamalarının ve gelirlerinin disipline edilmesi yolundaki ilk mali kural niteliği taşıyor.