Mahfi Eğilmez – 20.08.2018
Hazine Nakit Yönetiminin Temeli
Kamu gelir ve giderleri arasında iki tür uyumsuzluk ortaya çıkar. İlki zaman uyumsuzluğudur. Kamu giderleri sürekli ve neredeyse tekdüze bir seyir izler. Buna karşılık kamu gelirlerinin bazıları düzenli bazıları düzensiz bir seyir izler. Örneğin KDV gibi vergi gelirleri her ay tahsil edilmesine karşılık, bazı vergiler belirli aylarda taksitler halinde tahsil edilir. Bu durumda kamu kesimi açısından bazı aylarda gelir açığı bazı aylarda ise gelir fazlası oluşur. Bu uyumsuzluğu gidermek için gelir fazlası olan aylarda tasarruf yapıp gider fazlası olan ayların ödemelerini karşılamak ya da gider fazlası olan aylarda bu giderleri karşılamak için borçlanıp gelir fazlası olan aylarda bu borçları ödemek gerekir.
İkinci uyumsuzluk yer uyumsuzluğudur. Bazı illerin gelir fazlalarına karşılık bazı illerin gider fazlaları vardır. Örneğin birçok büyük vergi mükellefi İstanbul merkezli olduğu için İstanbul’da tahsil edilen kamu gelirleri, İstanbul için yapılan kamu giderlerinden fazladır. Buna karşılık örneğin Hakkâri’nin gelirleri düşüktür ve giderlerini karşılamaya yetmez. Bu durumda ülke çapında gelir ve giderlerin birbiriyle uyumlandırılması için geliri fazla olan yerlerden geliri düşük olanlara gelir aktarımı yapmak gerekir.
Bu şekilde kamu gelir ve giderleri arasında zaman ve yer itibariyle ortaya çıkan uyumsuzlukları denkleştirme uygulamasına zaman ve yer itibariyle uyumlandırma denir.
Türkiye’de, kamu gelir ve giderlerinin zaman ve yer itibariyle uyumlandırılması, hazine nakit yönetimi çerçevesinde kamu elektronik ödeme sistemi (KEÖS) aracılığıyla yürütülmektedir. Bu uygulama genel bütçeli idarelerin (TBMM, Cumhurbaşkanlığı, yüksek yargı kurumları, Başbakanlık, bakanlıklar, TÜİK vb) gelir ve giderleriyle sınırlıdır.
Türkiye’de Uygulanan Uyumlandırma Yöntemi
Hazine nakit yönetimi 1972 yılından 2007 yılına kadar Merkez Bankası ve Ziraat Bankası’nda açılan Tek Hazine Hesabı aracılığıyla yapılıyordu. Bu yöntemin özünde gelirler ile giderlerin karşılıklı olarak denkleştirilmesi esası yer alıyordu. Gün sonunda kamu kurumlarının hesaplarındaki fazlalar Tek Hazine Hesabına aktarılıyor, açıklar ise yine bu hesaptan karşılanıyordu. Eğer Tek Hazine Hesabı açık veriyorsa bu açığı kapatmak üzere bono ihraç edilerek ya da repo işlemi yapılarak açık finanse ediliyor, hesap fazla vermişse ters repo ya da mevduat ihalesi yapılmak suretiyle fazlalık nemalandırılıyordu.
2007 yılında Hazine Müsteşarlığı, Maliye Bakanlığı ve Merkez Bankası arasında bir protokol yapılarak Tek Hazine Hesabı yöntemi yerine Tek Hazine Cari Hesabı yöntemine geçildi. 2010 yılı sonunda Kamu Elektronik Ödeme Sistemine (KEÖS) geçilmek suretiyle taşrada ve merkezde genel bütçeye dahil dairelerin bütün muhasebe birimlerinin bütün ödeme ve tahsilât işlemleri tek bir yerde toplanarak elektronik ortamda gerçekleştirilmeye başlandı. Bu yöntem, eski yöntemdeki gelir olsun ya da olmasın yürüyen otomatik ödeme yönteminden farklı olarak Hazinece yapılan günlük ödeme planlaması uygulamasını temel aldı. Bu yeni yöntemin öncekine en önemli üstünlüklerinden birisi borç ve nakit yönetimini koordineli olarak kullanma imkânı yaratmış olmasıydı.
Yeni Düzenlemeyle Genişleyen Kapsam
9 Ağustos Perşembe günü Resmi Gazetede yayınlanan 17 sayılı Karar ile Hazine nakit yönetiminin kapsamının genişletilmiş bulunuyor. Bu Kararla birlikte aynı gün yayınlanarak yürürlüğe giren Tek Hazine Kurumlar Hesabı Uygulamasına İlişkin Yönetmelik yenilenmiş kamu nakit yönetimi sisteminin çalışma esaslarını gösteriyor.
17 Sayılı Kararla yapılan yeni düzenlemeye göre uygulanan nakit yönetimi sisteminin kapsamına yukarıda değindiğimiz genel bütçeye dahil idarelerin yanı sıra Türkiye Varlık Fonu Yönetimi A.Ş., Türkiye Varlık Fonu ile bunların finansman temini amacıyla kuracakları fon ve şirketler, mazbut vakıflar, özel kanunla kurulmuş kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve bunların üst kuruluşları ile kefalet ve yardımlaşma sandıkları hariç olmak üzere genel bütçe kapsamındaki idareler, özel bütçeli idareler, Sosyal Güvenlik Kurumları, özel kanunla veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle kurulmuş diğer kamu kurum, kurul, üst kurul ve kuruluşlar ile döner sermayeler, fonlar, belediyeler, il özel idareleri, kamu iktisadi teşebbüsleri ve bu maddede sayılanların bağlı ortaklıkları müessese ve işletmeleriyle birliklerini kapsar. Bunların hepsine kamu idareleri adı veriliyor.
Yeni Düzenlemede Sistem Nasıl Çalışacak?
Kaynakları Tek Hazine Hesabı uygulaması içinde değerlendirilen kamu idareleri, bir sonraki ayı kapsayan aylık nakit talep ve tahsilat tahminlerini ayın bütün işgünlerini ayrı ayrı gösterecek şekilde hazırlarlar. Bu tabloyu, içinde bulunulan ayın son iş gününden iki iş günü öncesine kadar Tek Hazine Kurumlar Hesabı Bilgi Sistemine (THBS) üzerinden Hazine ve Maliye Bakanlığı’na bildirirler.
Hazine ve Maliye Bakanlığı, kamu idarelerinin nakit taleplerini Hazine Nakit Programı çerçevesinde değerlendirerek Aylık Nakit Programını hazırlar ve THBS üzerinden kamu idarelerine bildirir.
Hazine ve Maliye Bakanlığı, cari ay içinde kamu idarelerinin nakit taleplerini, Hazine Aylık Nakit Programı ve Tek Hazine Kurumlar Hesabı uygulaması kapsamında gerçekleşen alacak – borç artıkları çerçevesinde değerlendirerek günlük nakit aktarım programını hazırlar. Bakanlık, kamu idarelerine ihtiyaçları olan nakit aktarımlarını günlük nakit aktarım programına uygun olarak gerçekleştirir.
Tek Hazine Hesabı uygulamasını bir şema üzerinde gösterelim:
Yeni Düzenlemenin Artıları ve Eksileri
Yeni düzenlemenin ilk olumlu yanı Hazinenin nakit yönetimini günün koşullarına ve gelişmelerine uygun olarak yürütecek olmasıdır.
Düzenlemenin ikinci olumlu yanı farklı kamu idarelerinin ellerindeki nakit fazlalarını birbirleriyle rekabet edecek şekilde nemalandırmalarının önüne geçilmesi olacaktır. Bu yeni sistemde nemalandırma toplu yapılacak ve kamu idarelerine paylaştırılacaktır.
Düzenlemenin en olumsuz yanı kapsama alanına yerel yönetimlerin ve kamu iktisadi teşebbüslerinin dahil edilmiş olmasıdır. Bu sisteme geçileceği açıklandığında yerel yönetimlerin ve kamu iktisadi teşebbüslerinin bu uygulamanın kapsamı dışında kalacağı belirtilmişti. Yayınlanan 17 Sayılı Karar, bu sayılanları da kapsamına almış ve herhangi bir istisnaya yer vermemiş bulunuyor. Yerel yönetimlerin böyle ortak bir nakit yönetim havuzuna alınmış olması onları merkezi yönetime çok daha bağlı hale getirir. Günümüz dünyasında adem-i merkeziyetçi yönetim biçim gelişirken bizde yapılan bu düzenleme ters bir gelişmenin yolunu açmış oluyor. Kamu iktisadi teşebbüsleri, kamu kesiminin üretim alanında özel kesim kuruluşlarıyla rekabet etmesine dayalı üretim birimleridir ve örgütlenmeleri de anonim şirket statüsündedir. O nedenle bunların bu sisteme dahil edilmesi rekabet güçlerini kaybetmelerine yol açabilir.