Mahfi Eğilmez – 19.10.2015
Yapısal reformlar dendiğinde iki farklı kavram ortaya çıkıyor: Yapısal değişim (structural change) ve yapısal reform (structural reform.) İkisi de bir yapısallık özelliği taşıdığı için birbirine benzer çağrışımlar yaratsa da aslında birbirinden oldukça farklı durumları tanımlıyorlar.
Yapısal değişim, bir ekonomide tarımdan sanayiye ve oradan da hizmetler sektörüne geçişi ifade eden ve genellikle kendiliğinden ortaya çıkan bir olgu. Toplumlar geliştikçe, kalkınma ilerledikçe tarımsal üretim ekonomideki ağırlığını kaybediyor ve onun yerine üretimin ağırlığı sanayiye ve hizmetlere kayıyor. Türkiye’de 1968 – 2014 arasında yaşanan yapısal değişimi (bazıları yapısal dönüşüm diye adlandırıyor) aşağıdaki tablo özetliyor.
| GSYH’daki Paylar (%) | 1968 | 2014 |
| Tarım Sektörü | 33,3 | 8,8 |
| Sanayi Sektörü | 17,2 | 32,9 |
| Hizmetler Sektörü | 49,5 | 59,1 |
Yapısal reform, bir sistemin daha verimli çalışabilmesi ve şoklara karşı daha dayanıklı hale getirilebilmesi için o sistemin yeniden yapılandırılması olarak tanımlanabilir. Diyelim ki sürekli açık veren bir sosyal güvenlik sistemi söz konusu. Örneğin her ay sisteme üye olanlardan 100 lira prim toplanıyor ve bu gelir faiz hesaplarında ya da tahvil getirisinde nemalandırılarak 110 liraya çıkarılıyor. Buna karşılık yine diyelim ki sistemden sağlık gideri ve emeklilik maaşı alanlara da ayda 130 lira ödeniyor. Sonuçta sistem her ay 20 lira açık veriyor. Bu açığı kapamanın dört yolu var: (1) Üyelerden alınan primleri artırmak, (2) Emekli maaşlarını ve sağlık sigortası ödemelerini düşürmek, (3) Emeklilik yaşını yükseltmek, (4) Borçlanmak. Borçlanmak geçici bir çözümdür ve bazen de sorunu ağırlaştırabilir. O halde kalıcı çözüm için ilk üç düzenlemeyi yapmak gerekecektir. Bu düzenlemeler başlangıçta sıkıntı yaratacak ve belki de siyasal iktidara oy kaybettirecek önlemlerdir ama sosyal güvenlik sisteminin iflas etmemesi için yapılması şarttır. Burada bir yapı değişikliği yapıldığı için bu düzenlemeler yapısal reformun örneği olarak gösterilebilir.
Yapısal reformlar, farklı bir biçimde de tanımlanabilir. Bir ekonominin, içinde yaşadığı ekonomik sisteme, çevreye ve çerçeveye uyumlu hale getirilerek o sistem içinde daha uyumlu çalışmasının sağlanması için atılması gereken adımlara yapısal reformlar diyebiliriz. Atılması gereken adımlar yalnız ekonomik konularla sınırlı değildir. Ekonomiyi yakından ilgilendiren ve etkileyen siyasal sistem, yargı sistemi, eğitim sistemi hep birer yapısal reform alanıdır. Demokratik, kapitalist ve dışa açık bir sistem içinde yer alan bir ekonominin bu sistemin koşullarına ve çerçevesine uyması gerekir.
Türkiye’nin ihtiyacı olan yapısal reformlar üç başlıkta toplanabilir: Siyasal reformlar, sosyal reformlar, ekonomik reformlar. Bunlardan ilk ikisindeki önemli alt başlıkları sıralayalım, üçüncüsünün ayrıntılarına girelim.
Siyasal reformlar
Türkiye’nin siyasal alanda yapması gereken yapısal reformlar Anayasa değişikliği ile başlamak durumundadır. Bu değişiklikler yapılırken sistemi, batı ülkeleri düzeyine çıkarabilmek için demokrasiyi, özgürlüğü, düşünce özgürlüğünü, hoşgörüyü, kişi haklarının korunmasını, en üst düzeye çıkaracak ve kısıtlamaları savaş hali gibi çok zorunlu hallerle sınırlı tutacak düzenlemeler yapılması gerekiyor. Anayasa, kuvvetler ayrımını tam olarak vurgulamalı, yasama, yürütme ve yargı erklerinden birinin ötekine üstünlüğünü önleyecek bir yapıda olmalıdır. Anayasa değişikliğini izlemesi gereken reform seçim sisteminin ve siyasal partiler sisteminin düzenlenmesi olarak karşımıza çıkıyor. Seçim sisteminde baraj uygulamasının kaldırılması şart görünüyor. Siyasal partiler kanununda paralel değişiklikler yapılması, milletvekilliğinin (en fazla iki kez seçilmek gibi) süre sınırlandırılmasına tabi tutulması, lider egemenliğini ve milletvekili dokunulmazlıklarını kaldıracak düzenlemelerin yapılması gibi birçok konu bu çerçevede sayılabilir.
Sosyal reformlar
Yapısal reformlar için en geniş alan budur. O nedenle bu alanda en önemlileri olduğunu düşündüğüm iki başlığa değineceğim. Bu ikisi Türkiye’nin geleceği açısından olduğu kadar ekonomisine katkı bakımından da en ön sırada yer alıyor. Bu çerçevede en başta eğitim sisteminin dönüştürülmesi yer alıyor. Türkiye’nin bugünkü eğitim sistemini köklü olarak değiştirmesi ve eğitimde tümüyle bilimin egemen kılınmasından başka çare bulunmuyor. Türkiye ne yazık ki bu alanda 30 – 40 yıl öncesine göre çok daha geriye gitmiş bulunuyor. Eğitim sisteminde 30 – 40 yıl önceki sisteme geri dönsek ve o sistemi günün koşullarına göre revize etsek bu alanda yapısal reform yapmış sayılabiliriz. Ağır ve siyasal baskıya açık olarak çalıştığından şikâyet ettiğimiz adalet sistemini kaliteyi de artıracak biçimde hızlandırmak için hâkim, savcı ve mahkeme sayısını artırarak daha hızlı sonuç alınacak ve siyasal etkilerden bağımsız kılınacak bir adalet sistemi kurmak hukuk alanında yapısal reform olarak değerlendirilebilir. Hâkim ve Savcılar Yüksek Kurulu tümüyle siyasal iktidar dışında kendi mesleki sınırları çerçevesinde sistemi, atamaları, terfileri yönetecek hale getirilirse bu alandaki tartışmalar önemli ölçüde sonlanmış olabilir. Bu iki alanda gerekenler yapılabilirse diğer sosyal reform konuları bunların ardından yavaş yavaş tamamlanabilir.
Ekonomik reformlar
Asıl konumuz bu olduğu için buraya biraz uzun yer ayırmamız gerekiyor. Bu alanda da yapılması gereken çok şey var. Buna karşılık yukarıda olduğu gibi burada da en temel gördüğüm konuları ele alacağım:
Büyümenin ithalâta bağımlı yapıdan kurtarılması ve cari açığın düşürülmesi: Türkiye, 2000’lere kadar bütçe açığını, 2000’ler sonrasında ise cari açığı itici güç olarak kullanmış ve bu itici güçle büyümüştür. Yani açık vermeden büyüyemeyen bir ekonomi görünümündedir. Bu görünümden kurtulmak yani açık vermeden büyüyebilmek için iki yol var: İç tasarrufları artırmak veya üretimin ithalâta dayalı yapısını yerli girdilere yöneltmek. Her ikisi de zaman alıcı ve biraz can acıtıcı önlemleri gerektirse de tıpkı deprem önlemi gibi mutlaka yapılması gereken şeylerdir. Eğer bu iki önlem alınıp da yapısal reform yapılamıyorsa o zaman tek çare büyüme hızını potansiyel büyüme düzeyi olan yüzde 5’lere düşürmektir. Demek ki bu alanda yapısal reform yapamamanın maliyeti daha yavaş büyümek olacaktır. Bunun maliyeti ise işsizliğin düşürülememesinden başlayan birçok başka sorun olarak karşımıza çıkacaktır.
Bu konuda iki önlem söz konusudur. İlki kısa vadede kanamayı durdurmak için ithalatı pahalı hale getirecek kur artışıdır. Bu bir yapısal reform değildir. Çünkü yapısal reform kalıcı düzeltme sağlayacak önlemlerle yapılır, oysa kurların yükselmesi yoluyla ihracatın artması ve ithalatın düşmesi sonucunda ortaya çıkacak cari açık düşüşü geçici düzeltme sağlar. Yani yapıdaki eksikliği, yanlışları kalıcı olarak düzeltemez. Bu eksikleri düzeltmek için ithal mallarından içeride de üretilmesi mümkün olanları teşvik ederek dışarıya ödenecek dövizi azaltmak yoluna gidilmesi gerekir. O nedenle ben bu alanda ‘kısmi ve geçici ithal ikamesi’ yaklaşımını ortaya atmıştım. Bu yaklaşımı ithal mallarından burada da aynı fiyata üretilebilecek olanları geçici süreyle teşvik ederek maliyetini düşürmek şeklinde özetleyebilirim. Bunu yapabilmek için öncelikle sanayi ürünlerinin envanterini çıkararak maliyet, vergi, satış fiyatını sıralamak, sonra bunları dünya fiyatlarıyla kıyaslamak ve hangilerinde teşvik yapılacağını belirlemek gerekir. Bu yolla cari açığı düşürmek mümkün olabilir. Buradaki kritik nokta fiyat olarak rekabet edemeyeceğimiz ürünleri burada üretmeye kalkışarak kaynak tahsisinin bozulmasına yol açmamaktır.
Bütçe gelirlerinin konjonktürel etkilerden mümkün olduğunca arındırılması: Bu konuda atılması gereken ilk adım vergi sisteminin KDV ve ÖTV gibi dolaylı vergilere dayalı olmaktan çıkarılmasıdır. Vergi sisteminin, gelişmiş ülkelerde olduğu gibi dolaylı vergilerle gelir ve kurumlar vergisi gibi dolaysız vergiler arasında dengeli ağırlıkları içeren bir yapıya dönüştürülmesi gereklidir. Bu değişiklik öncelikle adil bir vergilemenin yerleştirilebilmesi için gereklidir. Çünkü dolaylı vergiler düşük gelirliden oransal olarak daha yüksek vergi alınmasına yol açar. Bu dönüşüm ayrıca ithalât artışına bağımlı vergi geliri artışlarından uzaklaşmamızı sağlayacağı için de önemlidir. Bugünkü durumda ithalat (dolayısıyla cari açık) arttıkça vergi gelirleri de artmakta, dolayısıyla bütçe açığı azalmaktadır. Bu ikili arasındaki ters ilişkiyi mümkün olabildiğince kırmak gerekir. Bu reformun bir başka yararı da kayıt dışılığı önlemesinde ve GSYH hesaplarının gerçeği göstermesinde görülecektir.
Sosyal güvenlik ve sağlık reformu: Bu konu yalnızca Türkiye’nin değil birçok ülkenin sorunudur. Türkiye, birkaç kez iflas aşamasına gelmiş olan sosyal güvenlik sistemini genellikle primleri artırarak ve emeklilik yaşlarını yükselterek reforme etmiş ve sistemi yaşatmaya devam etmiştir. Bugün de bu alanda alınması gereken önlemler bulunuyor. Önümüzdeki dönemde sosyal güvenliğin sorun yaratmaması için bu alanda sürekli olarak maliyet dengelerini izlemek gerekiyor. Bu aşamada bundan daha önemlisi sağlık reformudur. Son yıllarda Türkiye bu alanda önemli gelişmeler sağlamış ve vatandaşlarının sağlık hizmetlerine ulaşmasını kolaylaştırmıştır. Ne var ki her düzenleme gibi burada da sınırlar iyi belirlenemediği zaman maliyetler yüksek oluyor. İngiltere, 1980’lere girerken genel sağlık sigortası (national health service) yüzünden batmanın eşiğine gelmişti. Bizim de bu konuyu yeniden ele alıp maliyete dayalı bir sistemi hayata geçirmemiz gerekiyor. Aksi takdirde bir süre sonra bütçe bu yükü taşıyamayacak hale gelebilir.
Enerji faturasının azaltılması için gerekli tasarruf önlemlerinin alınması: Enerjimizi dışarıdan ithal ettiğimiz için cari açığa olumsuz katkı yapan bu ithalât kalemini azaltıcı önlemleri almamız gerekiyor. Bu konuda yapılabilecek işler ötekilere göre daha sınırlı görünüyor. Petrol ve doğal gazımızın olmaması ya da ticari boyuta taşınacak düzeyde bulunmaması alternatif enerji üretimi kaynaklarına yoğunlaşmamızı gerektiriyor. Bu alanda güneş ve rüzgâr enerjisi, biyoenerji alanlarında yoğunlaşmanın yanı sıra nükleer enerjiyi de planlarımızın içinde tutmamız ve bu yolda asımlar atmamız gerekli görünüyor. Cari açığımızın çok önemli bir bölümünü enerji faturası tuttuğu için bu alanda yapılabilecek küçük düzeltmelerin bile katkısı olacağını düşünüyorum.
Sektörel reformlar: Bu noktada bankacılık reformundan reel sektöre yönelik reformlara kadar bir dizi düzenleme yapılması gerekiyor. Türkiye, 2001 krizinden sonra bankacılık sektörünü ister istemez reforme etti. Son 40 yılda yaptığımızı en önemli yapısal reform budur. Onu da kendi isteğimizle değil, kriz sonucunda zorunlu olarak yaptık. Reel sektörün de ciddi anlamda bir yapısal dönüşüme sokulması gerekiyor. Bu çerçevede son dönemde Türk Ticaret Kanunu ile atılmaya başlanan adımlar ne yazık ki daha işin başındayken budanarak birçok açıdan işlevsiz hale getirildi. Bunların yeniden ele alınması gerekiyor. Özel sektör kuruluşlarının çoğunun ticari defterleri, belgeleri, mali tabloları gerçeği yansıtmaktan uzak bulunuyor. Bu alanda bankacılıkta yapılana benzer sıkı düzenlemelerin hayata geçirilmesi zorunlu görünüyor.
Kurumsal reformlar: Bu alanda atılacak ilk adım Merkez Bankası ve diğer bağımsız kurumların gerçek anlamda bağımsız hale getirilmesi için yasalarında gerekli güçlendirici düzenlemelerin yapılması gerekiyor. Bunlara ek olarak bazı kamu kurumlarına da bağımsızlık verilmesinin zorunlu olduğunu düşünüyorum. Bugün en çok tartışılan konulardan birisi TÜİK tarafından yayınlanan istatistiklerdir. Halkın başta işsizlik ve enflasyon verileri olmak üzere TÜİK tarafından yayınlanan verilere güveni yoktur. O nedenle TÜİK’e net bir biçimde bağımsız bir statü tanınması itibar iadesi anlamında yararlı olacaktır. Vergi Müfettişlerine de bağımsız bir statü verilmesi çok önemlidir. Vergi incelemelerinin ve bunlara dayanılarak salınan ek vergi ve cezaların objektif olduğuna halkın inandırılması için bu adımın da gerekli olduğu kanısındayım.
Değerlendirme
Yukarıda değindiğim gibi yapısal reformların en önemlileri olarak düşündüklerime değindim. Bunlara eklenebilecek birçok konu var. Örneğin özelleştirme bunlardan birisidir. Üstelik özelleştirme, gelir sağlayıcı bir reform olduğu için başlangıçta gelir kaybettirici olacak olan yapısal reformlar için destek sağlayabilecek bir adımdır. Bu gelirleri, geçici ve kısmi ithal ikamesi gibi öteki yapısal reformların yaratacağı gelir kayıplarının telafisinde kullanmak mümkündür. O nedenle özelleştirme gibi geçici gelir artışı sağlayacak reformları diğerlerini yapacak zamanlara denk getirmek önemlidir. Türkiye son on yılda özelleştirmelerden 60 milyar doların üzerinde gelir sağladığı halde bu saydığım yapısal reformların hiçbirini yapmamış, yalnızca düşük gelirlilere uygun fiyatla konut sağlama yolunda TOKİ kanalıyla bazı adımlar atmıştır. Türkiye, son on yılda konjonktüre dayalı geçici önlemleri yapısal reformlara tercih etmiştir. Örneğin faizleri düşürmek ekonominin canlanmasına yol açmış ama işin temelindeki sorun çözülemediği için faizler yeniden artmış ve ekonomik büyümeyi frenlemeye başlamıştır. Kredilerin artması büyümeyi canlandırmış ama dışa bağımlılıktan kurtulamayan ekonomi, bu büyüme artışıyla cari açığını artırarak risklerini, yükseltmiştir.
Son 13 yılda kişi başına gelirini 3.000 dolardan 10.000 dolara çıkarmakla övünen bir ekonominin bu kadar yıldan sonra hala en temel yapısal reformları tartışıyor olması inanılması zor bir durumdur. Türkiye, tarihinin hiçbir döneminde bu kadar büyük bir fırsatı heba etmemiştir.